當代法律辦座談 聚焦金融檢查行為權限及範圍

由當代法律主辦的「金融監理下金融檢查行為權限及範圍之探討」研討會，日前假國立政治大學公企中心舉辦，聚焦金融檢查議題。現場邀請立法委員、金融業界、學界、法律業界等重量級人士出席，與會的現場與線上參與之人數則高達300人。

首先，萬國法律事務所資深合夥人暨當代法律雜誌法律顧問黃帥升律師，於開幕致詞時表示，本次研討會主要聚焦在金融機構主管機關在行使金融檢查的權限時，是否適法、妥適。因為，曾經有業界人士提到，感覺金融檢查比檢察官辦案還嚴格。讓業界人士感到金融檢查似乎有權限過大的疑慮。因此，金融檢查的範圍是否明確?金融檢查之依據是否具體明確?金融檢查所施予之裁罰標準為何？以及金融檢查是否有更具體的規則、界限是不是能更清楚，讓業者有所依循，以免誤觸規範，都是本次研討會所要探討重點。

緊接著，立法委員黃珊珊開幕致詞時指出，擔任民意代表20幾年，一直都貼近基層民眾解決一般民眾所關心的議題。進入立法院後，參加了財政委員會，為此，即開始徵詢許多金融業界的朋友，有聽到如剛剛黃帥升律師所提到，金融業界關於金融檢查有諸多看法，但這些看法一直沒有浮上檯面公開討論。

黃珊珊委員認為，臺灣因為主管機關金融監督管理委員會，對於金融監理非常嚴謹，的確讓臺灣渡過金融風暴的危機，整體金融環境也比較穩定。不過，因為上面提到，金融業界似乎對於金融檢查有不同的聲音和看法，因此，從法律的角度，還是要探討金融檢查是否有依據正當法律程序來實施?金融檢查的法規有無法律授權?另外，金融檢查的行政程序是否具有合理性、符合比例原則，以及公平正義原則等等，都是要被重視的議題。希望今天的研討會如果有一些具體的建議，可以讓立法委員將來修法上，或是給金管會金檢局制訂相關指導原則的時候可以供做參考。

「Topic 1：金融檢查範圍的法律保留」主持人：遠東國際商業銀行獨立董事暨台北金融研究發展基金會常務董事張秀蓮女士表示，自己曾任金管會副主委，所以會從監理官的角度來看這件事。大家都知道，金融業跟其他的產業不同，因為金融業是管理大眾的金融資產，屬於特許行業，必須要依照主管機關規定的條件申請、經過核准且發給營業執照後才能開始營業。同時，為了讓金融業營運正常，所以主管機關訂定很多的法規命令供金融業遵行，以確保其經營品質及正常運作，避免其有損害大眾利益的行為，如侵占存款、違規或超額貸款、圖利利害關係人、報表不實、未做好風險管理或內部控制失靈等。至於規定遵循是否做到，當然就要靠金融檢查以早日發現問題，避免金融機構因為經營不善而倒閉。金融監理跟檢查都是為了健全金融機構的經營、保障客戶的權益、確保經濟社會的穩定發展，有其必要性跟正當性，但是行政機關執行公務來遂行行政目標，還是需要有充分的法律依據跟授權，才能夠避免過當等爭議。

報告人：東吳大學法學院教授胡博硯老師表示，在金融行政當中，主管機關的工具其實蠻多的，報紙上最常見的叫「請業者來喝咖啡」，但這也不是臺灣自創，而是各國的監理機關都會，美國也會、德國也會。基本上來講，就是曉以大義，定位就是行政指導。至於行政檢要去用什麼規範去檢查，銀行法45條：中央主管機關得隨時派員，或委託適當機構，或令地方主管機關派員，檢查銀行或其他關係人之業務、財務及其他有關事項，或令銀行或其他關係人於限期內據實提報財務報告、財產目錄或其他有關資料及報告。看起來，確實是有法律上的依據。

胡博硯教授又提到，「金管會應該扮演警察，但不要負責選擇模範生」，所以，還是應進一步明確金融檢查的目的是什麼？以及金融檢查法律依據是否有完整性，行政命令程序是否完備，因為，金融檢查的合法性比合目的性更為重要。

與談人：中國文化大學法律學系教授暨當代法律雜誌策略長王偉霖老師表示，按照法律保留原則，干預人民權利的手段，基本上要用法律，而且是行為法和作用法，目前法律依據是金管會的組織法，可能不見得很合適。除了組織法外，還用到指導原則，但按照中央法規標準，具有法規命令的法律應該是規程、規則、細則、辦法、綱要、標準、準則，並沒有所謂原則的法規命令，換句話說，指導原則可能是一個行政規則，甚至是一個行政指導，用這樣的方法進行金融檢查，個人覺得可能在法律的位階完整性上，可以做更嚴謹的規劃。最重要是，業者並不害怕檢查，需要的是明確的要求，到底要檢查什麼？標準是什麼？希望能有更明確性的規範。

針對金融檢查之法源依據，與談人：當代法律雜誌副社長吳志豪律師指出，由金管會與金管會檢查局之組織法之規定可以看到，主管機關可以對金融機構實施金融檢查，並命金融業者提出財務表冊與非財務之資料；甚至，可以請金融業者到會說明，因此，可以得出「金融業係遭受高度監理或管制行業」的結論。又從金控法的角度，可以知道，金控業下有三大子公司的業別，分別是銀行業、證券業與壽險業。金控及銀行業依據法律授權之法規命令即「金控及銀行業內稽內控辦法」，證券暨期貨各服務事業依據法律授權之法規命令為「證券暨期貨各服務事業內控處理準則」。保險業依據法律授權之法規命令是「保險業內稽內控辦法」。這三大業別的內稽內控辦法都規定，各個業別的公司都有建立及維持適當有效之內部控制制度之義務，而內部控制制度均須由各個業別公司之董(理)事會通過，且各業別公司之董(理)事會對於確保建立及維持適當有效之內部控制制度負有最終之責任。

吳志豪律師又表示，依金融監督管理委員會檢查局金融檢查指導原則來看，金融監督管理委員會檢查局金融檢查指導原則之法律性質，似乎可以理解為為執行「金融監督管理委員會檢查局組織法」所訂金融檢查之技術性事項，所發布之職權命令，日後可能可以成為爭訟的對象。此外，吳志豪律師另表示，在規劃公司內控制度和訂內規的時候，要預先在腦袋中攻防，思考可能的後果(aftermath)。設法訂出可以跟主管機關解釋，自身的公司又做得到的內控和內規。最忌諱的就是沒有想清楚，就照抄外規成為內規。而在遇到金融檢查時，一定要出於「懇切」的態度，向檢查局的官員解釋，說之以理。從過往的經驗，檢查局的官員素質非常好，如果說之以理，他們也都能接受。

與談人：高雄大學政治法律學系教授暨當代法律雜誌總編輯兼社長廖義銘老師表示，金融檢查是一種權力的行使、政策性權力機制，也是官僚組織所運作的權力。其權力的行使是雙向且多向的，有效性基礎不在法規而在互相。我提出權力以自律為基礎，因為不受對造信任的權力之行使是無實效的，而信任的基礎在於自律。至於金融檢查應有之自律機制包括：金融檢查行為人對自己檢查行為之有責性、金融檢查對所欲懲處之理由負舉證責任、金融檢查若有違反正當程序者應負濫權刑責、被檢查者對聲請檢查人員之迴避並對檢查人員進行評鑑。

「Topic2：金融檢查及裁罰的比例原則」主持人：高雄大學政治法律學系教授暨當代法律雜誌總編輯兼社長廖義銘老師表示，第2場延續上一場次，探討金融檢查及裁罰的比例原則，邀請郭大維主任提供嚴謹、精準的報告及三位學者專家與談。

報告人：台北大學法律學院教授兼副院長暨系主任郭大維老師表示，金融檢查之執行應以風險為基礎及抓大放小原則辦理，不宜再事事羅列開罰。應聚焦金融機構主要風險與重大問題，並建立具體判斷及認定標準。同時，導入創新科技工具，提升查核效能。

郭大維教授認為，國家對於人民違法行為之處罰或制裁，係對受處罰者之基本權利，實質上產生侵害之法律效果，故其職權行使應受到合憲性之檢驗。對於違反行政法上義務之行為，應注意違法行為情節與裁罰程度具備相當性或合比例性(即「責罰相當原則」)之要求。

與談人：輔仁大學法律學院榮譽講座教授郭土木老師表示，金融檢查與調查的樣態包括：一、司法調查權，二、準司法調查權，三、行政調查權，四、委託調查權，五、自律機構之檢查，六、私契約之檢查權等，至於行政罰法，95年通過後，裁量基準訂的比較抽象，這部分應該要明確一點，讓業者有可以遵循的依據，個人覺得這方面可以再加強。

與談人：文化大學法學院教授兼副校長王志誠老師點出，金融檢查後，行政裁罰即是重點。依行政罰法第18條的1項規定：裁處罰鍰，應審酌違反行政法上義務行為應受責難程度、所生影響及因違反行政法上義務所得之利益，並得考量受處罰者之資力。不過實務上主管機關常常利用銀行法第61條之1或金融控股公司法第54條的緊急處分權進行裁處。但常看到裁罰的事項並沒有在銀行法61條之1第1項所明文列舉的緊急處分的措施，而是落到其他必要之處置一款。依照大法官釋字第641號、第786號、第802號等解釋，行政處罰應遵守責罰相當原則，就會牽涉到重要的法律適用的原則或行政處罰的重要原則：「比例原則」。比例原則包括適當性原則、必要性原則、狹義的比例原則及基本權保障的內涵。其中狹義的比例原則，就是要手段造成的損害必須要小於目的所達成的利益。此外，主管機關作成緊急處分的時候，要特別考慮到人民基本權利的保障，在裁處書裡面應該充分、適當揭露其理由。同時，可以的話，應該定出裁罰的標準，比較具有可預期性。

與談人：萬國法律事務所合夥人陳誌泓律師表示，金融檢查制度是由一連串行政行為組成，須先釐清具體個案涉及哪個環節、該環節行政行為之定性，方能掌握該個案可以在什麼樣的救濟途徑對金融檢查之合比例性進行爭執。而比例原則之審查，以行政機關基於特定行政目的侵害人民權益為前提，依序以適當性、必要性、衡平性作為該侵益行為合法與否之審查標準，故須先特定出行政目的，才能精準地進行比例原則審查。

陳誌泓律師強調，金融檢查制度是由一連串行政行為組成，至少包含規劃性檢查、規制性檢查及取締性檢查、不配合檢查之罰鍰，以及金管會依各該金融法令作成之取締處分，其行政目的各有不同，所可能產生之合比例性疑慮亦有差異，追求之目的應明確。

當代法律雜誌副社長吳志豪律師於閉幕致詞時指出「一個好的平臺，遠勝過大家私底下不同意見或猜測」。又當代法律雜誌舉辦此次研討會的主要目的，就是希望透過當代法律雜誌的平臺，讓大家的意見能提供給主管機關或是相關政策制定者。

最後，吳志豪律師引述某一任金管會主委所述的「雙翼原則」，希望金管會所扮演的角色，除了監理之外，更希望可以協助金融業繼續保持創新，而讓金融業者可以扮演好金融中介者的角色，協助其他產業蓬勃發展。